摘要：职业院校混合一切制变革，是党的十八大以来办学体制变革的新探究，对吸收民间资金和企业参与职业教育、盘活公办学校资源、完善职业教育现代学校制度具有重要意义。目前职业院校混合一切制变革，存在概念边境不清、政策法律支持不够和与营利性与非营利性民办学校分类管理请求不顺应等问题，需求在明白概念标准性内涵的根底上，加大相关政策供应，寻求新的打破途径。

全国职业教育大会的召开，标志着我国职业教育全面进入以高质量开展为主线，以完善体系建立、强化类型特征、加强顺应才能为目的的新开展阶段。习近平总书记在对职业教育工作的指示中强调，要深化职业教育育人方式、办学形式、管理体制、保证机制变革。深化办学体制变革，处理好职业院校由谁办的问题，进而理顺政府、社会组织、企事业单位和个人在职业教育中的权责和利益关系，是加强职业教育顺应性基本制度布置。“混合一切制”作为一种新兴的办学体制，曾经在一些中央试点推进，在整合职教资源、理顺利益关系、加强办学生机方面发挥了共同优势，但也遇到很多政策和法律问题，这些问题是深化职业教育办学体制变革的瓶颈所在。本文将对此停止粗略剖析，探求处理之道

一、职业教育混合一切制办学的时期背景和政策根据

混合一切制办学是办学体制多元化的一种探究。促进多元主体办学是长期以来职业教育办学体制的变革方向。职业教育与产业开展、社会就业关系最为直接，多元办学是职业教育办学体制的突出特征。关于职业教育办学体制变革，党中央、国务院不断有明晰的政策指向，即鼓舞社会各方面参与举行职业学校，把行业、企事业单位作为重要和主要的办学主体。早在1985年，《中共中央关于教育体制变革决议》指出，“要充沛调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓舞集体、个人和其他社会力气办学”。1992年，中共中央《中国教育变革和开展纲要》提出，职业教育“主要依托行业、企业、事业单位办学和社会各方面结合办学”。2019年，《国度职业教育变革施行计划》进一步明白，“经过5~10年左右时间，职业教育根本完成由政府举行为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”的变革目的。混合一切制办学在明晰学校资产产权的根底上，树立与一切权相对应的管理构造，为健全支撑多元办学的根本制度做出了有益探究。

混合一切制办学是民办教育创新开展的产物。变革开放以来，我国民办教育疾速恢复和开展壮大，社会参与举行职业学校阅历了从1990年代的快速生长期到近十多年的稳定期。到2019年，全国共有民办中等职业学校1985所，民办普通高等学校757所，分别占总数的20%和28%。1987年国度发改委发布《关于社会力气办学的若干暂行规则》，提出鼓舞和支持社会力气办学；1997年国务院发布《社会力气办学条例》，进一步提出“国度对社会力气办学实行积极鼓舞、鼎力支持、正确引导、增强管理的方针”；2002年《民办教育促进法》将这一方针法定化，并将“增强管理”改为“依法管理”。近年来党的历次全会报告和政府工作报告都对社会力气兴办教育采取鼓舞、支持、标准、引导等表述，支持和标准民办教育开展是十九大以来的新表述。民办教育的开展，是职业教育混合一切制办学的理想土壤，民办教育政策、法律的不时完善，是职业教育混合一切制办学的重要法律根据。

混合一切制办学是全面深化变革背景下职业教育办学体制的新打破。在民办教育开展过程中，呈现了一批介乎公办学校和“纯民办”学校之间的各品种型的学校，如股份制学校、转制学校、经过PPP（公司协作同伴关系）和BOT（建立—运营—转让）形式举行的学校、中外协作办学、独立学院等。这些学校的共同特性是在办学资产、经费来源、人员组成、管理构架等方面，至少有一个方面公私成分兼具，但根本上还不契合“混合一切制”的严厉定义。2013年，《中共中央关于全面深化变革若干严重问题的决议》提出“积极开展混合一切制经济”，混合一切制才作为职业教育办学体制变革的一种形式停止探究。国务院《关于加快开展现代职业教育的决议》明白“探究开展股份制、混合一切制职业院校，允许以资本、学问、技术、管理等要素参与办学并享有相应权益”。2016年，国务院发布《关于鼓舞社会力气兴办教育促进民办教育安康开展的若干意见，提出“探究举行混合一切制职业院校，允许以资本、学问、技术、管理等要素参与办学并享有相应权益”。尔后，职业教育混合一切制办学在理论和理论上成为一个热点。山东省、河北省、新疆维吾尔自治区、云南省等地都展开了职业教育混合一切制办学试点探究。

二、职业院校混合一切制的意义和内涵

混合一切制是办学体制的一个重要创新，有利于破解办学体制多元化进程中长期存在的难题。但是，理论中还需求廓清对混合一切制在职业教育范畴应用的意义、内涵、范围、限定条件等的含糊认识，保证职业院校混合一切制变革在标准化法制化的轨道上运转。

（一）探究混合一切制学校的理想意义

混合一切制造为社会主义公有制的重要完成方式，在国有企业变革中发挥了重要推进作用。党的十八届三中全会《关于全面深化变革若干严重问题的决议》，肯定了混合一切制经济是“根本经济制度的重要完成方式”，进一步明白开展混合一切制经济的意义在于使国有资本放大功用、保值增值、进步竞争力，促进各种一切制资本扬长避短、互相促进、共同开展；开展混合一切制经济的重点举措是，进一步推进国有经济和其他一切制经济开展成为混合一切制经济，允许非国有资本参股国有资本投资项目，允许混合一切制经济实行企业员工持股。混合一切制经济变革，对盘活国有资产、吸收民间资金进入各个范畴特别是原先未开放的范畴、推进树立现代企业制度、建立统一开放、公平有序的市场体系具有重要意义。

教育是社会公益事业，学校与企业不同，但教育范畴同样存在经济范畴的资源配置、产权鼓励、利益分配问题。职业教育产教交融、校企协作需求企业的深度参与。校企协作办学过程中，在明白资产产权关系的根底上，突破原有的“非公即民”的固有思想，自创经济混合一切制形式探究开展一批混合一切制学校，其意义在于：

第一，有利于整合和扩展职业教育办学资源。实习实训设备、课程、耗材等，是职业教育的中心资源，也是企业参与办学的优势资源。混合一切制形式可以在坚持企业对这些资产一切权不变的状况下，使之为学校所用，处理了校企协作中的产权问题，扫除了企业以资产参与职业教育的后顾之忧。

第二，有利于树立学校开展的稳定预期。在目前的政策环境下，社会力气与政府、国有资本协作办学，有利于民办学校开展融入政府施行的经济社会开展战略，落实政府对民办学校的扶持政策，保证学校自身的稳定开展。混合一切制学校是社会力气参与教育更耐久更稳定的平台，为民间资本找到牢靠的归宿，为职业教育提供牢靠的教民间资金支持。

第三，有利于创新职业院校管理体制机制。吸纳企业参与学校管理，是职业院校开展的殊途同归。混合一切制学校能够将政府力气、社会力气、市场力气有机交融，探究三方协作管理教育的新形式，有利于三方扬长避短、互相促进，共同提供有质量、多样化的公共教育效劳。

第四，有利于加快公办职业学校办学体制变革。要改动目前政府办学为主的格局，就意味着一大批公办职业院校将向政府与企业协作办学乃至企业办学过度。混合一切制形式将为社会力气参与公办学校办学体制变革探究可行的途径。现阶段，能够应用混合一切制办学改造一局部产权构造不稳定、办学质量不高以至生存艰难的公办和民办学校，盘活国有和民间的教育资产，进步资源运用效率。

（二）混合一切制职业学校的标准性内涵

明白混合一切制学校的内涵，才干遵照混合一切制经济变革的企图、发挥混合一切制优势、肯定变革推进重点，也是精确定位混合一切制变革遇到的政策和法律问题的前提。依照混合一切制的意愿，其应至少具有以下四个根本特征：

一是有国有资本和民间资本作为举行者投入。混合一切制办学有多种方式，但在政府、企事业单位、社会团体和公民个人等办学主体中，至少有公和非公两个主体结合举行，并对学校资产具有相应一切权。有人将股份制学校同等于混合一切制学校，这种太泛化的定义会含糊混合一切制学校汇合政府、社会和市场几方面合力的作用。政府或国有企业事业单位作为举行者之一，并且只具有局部举行者产权，这项变革才有新的探究意义。

二是学校资产产权明晰。混合一切制是资产产权明晰条件下的混合，在此根底上才干明白各方的权益利益关系，构成多种不同的组合方式。不只要明白学校中政府投入构成的资产、举行者投入构成的资产、办学积聚构成的资产、社会捐赠构成的资产等的产权归属，更重要的是要明白政府、企事业单位、社会团体、公民个人的举行者一切权和相应权益。

三是具有与学校资产产权构造相顺应的现代学校管理构造。完善现代企业制度和完善现代学校制度，共同的中心问题是处置好拜托代理关系。树立与学校资产产权构造相顺应的学校管理构造，是构成政府与市场、社会力气优势互补的关键。应将出资份额作为举行者在学校管理中决策权的一个重要根据，但又依据学校类型有所区别。普通来讲，营利性学校的管理构造更接近于现代企业。在非营利性学校，应在学校管理构造中为举行者之外的社会力气留出充沛空间。

四是契合法律法规标准和政策鼓舞方向。现有的股份制职业院校等公私协作方式，根本上尚未依照2016年民办教育促进法修正案要起停止营利性和非营利性分类注销，其资产产权关系等需求依照新法调整。在目前职业教育政策背景下，鼓舞职业教育混合一切制变革，应优先鼓舞企业参与举行职业院校，并可以发挥企业本身的技术优势，以利于产教交融、校企协作培育人才，防止混合有制办学成为单纯的资本运作行为。

三、职业院校混合一切制办学的法律限制

混合一切制学校并不是一种从经济范畴简单照搬的概念，也不是没有任何理论根底的“海市蜃楼”。但是，目前存在多种多样的社会力气与政府和国有资本协作办学方式，但满足混合一切制学校的标准性内涵、又契合《民办教育促进法》关于营利性与非营利性民办学校分类管理请求的却不多见。作为一种新型办学形式，混合一切制变革还面临一些关键的法律和政策问题。

（一）财政资金参与混合一切制办学不受法律支持

由于有社会力气作为举行者，混合一切制学校显然不同于传统的公办学校，但《民办教育促进法》中并没有关于混合一切制学校的条款。其中规则：国度机构以外的社会组织或者个人，应用非国度财政性经费，面向社会举行学校及其他教育机构的活动，适用本法。学校在举行环节有国有资产作为举行者投入、没有国度财政性经费作为举行者投入的，能够适用《民办教育促进法》。这类混合一切制学校作为民办学校的法律位置是明白的，能够依照民办学校支持、标准和管理。

反过来，假如混合一切制学校在举行环节有国度财政性经费参与，就不适用《民办教育促进法》，就只能依照公办学校停止标准和管理；财政资金支持混合一切制学校，只能在学校设立后作为支持政策施行。当前混合一切制办学探究中，存在政府以财政资金参与举行的状况，假如这些学校均依照公办学校标准，征引适用于公办学校管理形式，就失去了变革的意义。混合一切制学校假如因而把财政性资金参与办学扫除在外，则会限制政府与社会力气协作的灵敏性和多样化。

（二）非营利性民办学校无法直接完成混合一切制

2017年9月1日开端施行的新民办教育促进法，确立了非营利性民办学校的两个根本规范：一是学校的举行者不获得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；二是学校终止办学“清偿后的剩余资产，继续用于其他非营利性学校办学”。《民法典》第95条规则，“为公益目的成立的法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配财富”。据此，非营利性学校在设立时，出资人、设立人和会员就不具有对办学资产的完整一切权。而混合一切制的“一切”含义，则是明晰主张对学校资产的剩余讨取权。因而，依照现行法律，混合一切制是无法在非营利性学校完成的。营利性学校终止办学时的资产能够依照《公司法》停止处置，标明营利性学校能够实行混合一切制。

2016年发布的全国人大常委会《关于修正民办教育促进法的决议》还规则，本决议发布之前设立的民办学校终止时，民办学校的财富按照本法规则停止清偿后有剩余的，“能够给予出资者相应的补偿或者奖励，其他财富继续用于其他非营利性学校办学”。2016年11月7日以前设立的民办学校的出资人、举行者等，假如仅仅以学校终止办学后来自剩余资产的“补偿和奖励”作为对学校资产权益的主张，则混合一切制也能够完成，但前提是要基于对补偿和奖励的完成水平及额度确实切预期或者法律保证。协作办学各方也可能仅仅为整合资源、办好学校而停止结合，不主张学校资产的剩余讨取权，那么对学校资产的“一切”权在某种水平上是虚拟的、只是为完善学校运转机制和管理构造效劳，那么非营利性学校的混合一切制也可以完成。

（三）国有资本参与举行非营利性职业院校有流失风险

国有资产的参与是混合一切制办学必不可少的条件。现有公办职业院校引入民间资本停止混合一切制变革，或者停止其他方式的协作办学，实质上都是改动政府作为职业院校单一办学主体的情况，必需突破原有公办学校体制机制，才干赋予学校新的生机。这就意味着变革后的职业院校应适用民办学校的法律和政策标准，在办学体制上应属于民办学校。国有企业与民营企业协作举行职业院校，或者参与现有民办职业院校办学，同样应适用民办学校学校的法律和政策标准。公办职业院校转制和国有企业参与举行民办学校，都会触及国有资产进入民办学校的问题。

《民办教育促进法》第36条规则，“民办学校正举行者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财富以及办学积聚，享有法人财富权”。第59条规则，“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财富继续用于其他非营利性学校办学”。据此，国有资产投入民办学校作为办学资产，并完成法人财富过户注销，在学校存续期间和终止办学后将依照学校法人财富和剩余财富处置，特别是有可能归入终止办学清偿本钱，剩余局部必需用于继续举行非营利的教育事业。固然现行《民办教育促进法施行条例》规则，“民办学校中的国有资产的监视、管理，依照国度有关规则执行”，但是在学校存续过程中，国有资产作为举行者投入资产和学校法人财富的组成局部如何保证独立完好、学校终止时的债务归还和剩余资产处置如何保证国有资产不流失、固定资产折旧也无法保证国有资产保值增值，都是不小的难题。这些问题将增加国有资本、公办职业院校参与非营利性混合一切制办学的顾忌。

四、推进职业院校混合一切制变革的思绪

在当前推进职业院校办学体制多元化的进程中，应当鼓舞探究多种方式的政府、企业、学校协作形式。理论中很多不契合混合一切制标准内涵的协作形式之所以也冠之以混合一切制，是由于在职业院校办学体制变革中还缺乏更多国度认可的形式。混合一切制造为推进职业院校办学体制变革的一面旗帜，虽然还面临一些法律难题，但在处理公私协作办学诸多体制机制障碍过程中，应当发挥打破口的作用，在现有法律框架之下探究多种可能的形式。

（一）探究树立一批营利性混合一切制学校

新的民办教育促进法肯定了营利性与非营利性民办学校分类管理的准绳，除义务教育以外允许举行营利性的民办学校，但对非营利性民办学校规则了更优惠的支持政策。理论中，各地对各级各类教育举行营利性民办学校态度并不是很积极，这是国度政策倾向，也是学历教育（包括学前教育）特性和我国国情所决议的。职业教育是与产业开展联络最严密的教育，是直接面向市场、效劳就业的一种教育类型，需求与企业亲密协作。在某种水平上，职业院校比其他类型学校更要遵照市场规律和企业规则。因而在职业教育范畴、在推进办学体制多元化的进程中，应恰当放宽营利性职业院校的准入。从前文能够看出，不论是从混合一切制的产权布置，还是从国有企业作为办学主体的角度思索，举行营利性混合一切制职业院校遇到的法律障碍都最小。因而，应当将营利性与非营利性民办学校分类管理变革与职业院校混合一切制变革分离起来，依据举行者的意愿，规划建立和推进一批营利性混合一切制职业院校。

（二）鼓舞举行混合一切制实训中心和企业学院

职业教育的最单薄环节在于实训和理论，实训中心是特地技艺培育的中心场所，也是校企协作的关键联合接点。在非营利性职业院校混合一切制探究限于现行法律标准而寸步难行的状况下，政府与企业、公办学校与企业绕开学校举行层面的资产一切权限制，结合设立混合一切制的实训中心或者企业学院，作为独立设置的非学历教育机构，能够处理职业教育开展的亟需。实训中心或企业学院采取校企结合的方式开发实训课程、技艺等级规范，提供技艺测试，提供真实的职业场景体验；能够注册为营利性机构，但不影响面向区域内外的职业院校乃至学生个人、社会从业者提供效劳。职业院校能够以购置效劳的方式为实训中心或企业学院提供运营经费，对其承当的公益性较强效劳，政府能够采取政府购置或项目补贴的方式提供赞助。

（三）探究职业院校混合一切制公司（集团）办学

这种形式是指，政府、国有或非国有企业、民间资本等成立混合一切制教育资产管理公司或教育集团公司，兴办非营利性学校或者参与现有公、民办职业院校的办学体制变革。混合一切制公司办学，能够绕开非营利性职业院校层面的产权划分问题，各方出资人能够在公司层面明白出资产权，但不触及其举行的非营利性学校的法人财富。混合一切制公司举行者能够以固定资产、资金、技术和管理等作为举行投入，作为一所或多所学校的举行者，经过提供后勤、物业管理效劳、学校管理、教育教学、固定资产租赁等效劳，以关联买卖或者对其他学校效劳的方式取得营收并以此补偿投入学校的办学资金。混合一切制公司参与举行职业院校，能够将学校的中心产品和特征效劳再加工、再设计成为能够推行的产品，扩展优质教育资源掩盖面，并为学校引入新的开展资金，改造学校管理构造和开展形式，给学校开展注入生机。但为避免学校与公司举行者之间的过渡和不当关联买卖，应制定相应的监管政策。

（四）探究公益信托机制的非营利性混合一切制职业院校

公益信托指为了公共利益的目的而设立的信托。《中华人民共和国信托法》规则，为了开展教育、科技、文化、艺术、体育事业而设立的信托，属于公益信托。公益信托业务能够采取单一信托和汇合信托两种方式，混合一切制学校合适于汇合信托。其中国有资本单独记账，民间资本投资人能够具有资产一切权，收益归学校法人一切，用于办学。教育公益信托的设立和肯定受托人，应当经有关教育行政管理部门（公益事业管理机构）批准，肯定公益信托资金来源及设立信托的公益性目的。教育公益信托，能够有三种途径：一是政府和政府以外的出资者将现有信托机构作为受托人、以学校为受益人，以受托人作为学校举行者；二是赋予职业院校以受托人资历，各方出资者将财富投入学校，以学校的在校学生为受益人；三是设立教育信托机构作为受托人，将学校、学生、教员作为受益人。教育公益信托资产在学校存续期间为学校的法人财富，运营带来的收益直接为受益人享有并消费，出资者有权在学校终止后收回资产，但普通受托人不应承诺信托资产的增值。公益信托机制很好地处理了非营利性学校资产“一切”与“所用”的关系，照顾出资人的财富权益并维护混合一切制学校的非营利性，在投资办学和捐赠办学之间开拓一条非营利教育事业开展的新路，但其背后必需有一整套更为复杂的制度设计，依然需求躲避与现有法律的抵触。